在巴西亚马逊地区的保护区，一个最基本的问题往往不是边界划在哪儿——而是保护区内的设施管理，有没有钱。
一个保护区可能在法律上存在，它可能出现在地图上、国际承诺中，以及巴西受保护面积的官方统计里。但在地面上，管理依靠的是一系列不易察觉的东西：工作人员、燃料、船只、无线电设备、边界标记、消防队、监测、社区工作，以及应对非法采矿者、伐木者、偷猎者或土地掠夺者来袭的能力。没有这些基础设施的保护区，虽然仍算受保护，但只是在狭义行政意义上代表保护。
《环境保育》期刊上的一篇新论文量化了这一缺口。这项由海伦丽莎·费雷拉·阿尔伯克基·库尼亚及其同事进行的研究，审视了2014年至2023年间巴西300个联邦保护区的资金短缺情况。这些区域总面积近75万平方公里，涵盖了巴西联邦生物多样性机构ICMBio管理的大部分保护区。研究人员将实际支出与每个地点管理的最低成本证据估算进行了比较。2023年，他们研究的保护区中有72%资金不足。综合缺口按购买力平价计算约为9.58亿美元。
亚马逊地区的缺口最大。根据论文，2023年亚马逊保护区的平均资金缺口为79.2%。实际上，他们只获得了所需费用的五分之一左右。在大西洋森林，平均缺口为27.6%。在所研究的122个亚马逊保护区中，有120个低于最低成本门槛。
这并非简单的官方忽视故事。在研究覆盖的十年间，投资增长了约30%。巴西还拥有世界上最大的保护区体系之一，其联邦透明度系统使人们能够异常详细地研究支出模式。更深层的问题是，巴西在建立稳定的管理资金机制之前，就快速扩大了保护范围。其最偏远、生态最重要的地区往往最难以吸引政治关注。
早期研究已表明，巴西联邦保护区资金严重不足。2021年的一项研究估计，2016年联邦系统仅获得了覆盖经常性管理成本所需资金的一小部分。库尼亚及其同事则增加了十年视角，展示了这些缺口在不同政府、财政冲击和地区间如何变化。
管理亚马逊保护区的成本高昂。许多保护区规模巨大，有些难以抵达。一次实地考察可能需要乘船、搭飞机，或两者兼备。执法可能涉及穿越森林、河流和简易公路的长途巡查。一名管理者可能负责一个比某些国家还大的区域。燃料、交通、设备、通讯和安全成本迅速上升，风险也随之增加。
研究发现，较大的保护区往往资金缺口也较大。较老的保护区缺口较小，可能是因为它们有更多时间来建立行政流程、支持网络和政治可见性。研究人员在严格保护区和可持续利用区之间没有发现显著差异。更广泛的模式是地理和政治性的：靠近人口和机构的保护区往往情况更好。
这一发现很重要，因为它与一个合理预期相悖。研究人员原本预期保护区周围人口密度较高会增加管理成本，从而扩大缺口。但相反，较高的人口密度与较小的缺口相关。一个合理的解释是可见性。靠近城市地区的公园和保护区更容易被公民、记者、官员和民间团体注意到。它们可能更容易被参观、在预算谈判中更容易被辩护，也更容易被作为公共资产呈现。偏远的亚马逊保护区可能拥有巨大的自然资本，但往往附近选民更少、新闻镜头更少、地方税基也更弱。
结果便是保护融资的倾斜地理格局。对于生物多样性、碳储存、降雨调节以及原住民和当地生计至关重要的地方，其预算支持力量可能最弱。它们的价值巨大但分布广泛，而成本是本地、即时且经常性的。
这些短缺在行政之外还有后果。2024年一项关于拉丁美洲保护区的研究发现，资金缺口会削弱实地表现。在厄瓜多尔，可获得场地级财务数据的保护区中，缺口较大的保护区在避免森林砍伐方面的效果不如可比的无保护景观。证据并未证明每个亚马逊保护区都存在相同关系，但它支持一个实际观点：资金会影响管理者执行规则、维持实地存在和应对威胁的能力。
研究期间的巴西政治历史又增添了一层复杂性。研究发现，尽管经济衰退和政治动荡，2015年至2019年间的缺口相对稳定。急剧恶化发生在2020年和2021年，当时新冠疫情财政紧缩与环境政策倒退同时发生。资金于2022年开始恢复，并在2023年进一步改善，得益于总统路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦领导下国家政策方向的转变。作者并未声称反弹有单一原因，预算周期、宏观经济条件和政治转型都起了作用。
此后情况变得更加复杂。在现任政府领导下，巴西增加了环境资金。环境部的预算从2022年水平大幅上升，ICMBio执法行动也有所增加。巴西还创建或扩大了新的保护单元，为系统增加了更多领土。同时，联邦保护区的旅游强化了投资的经济理由。ICMBio 2026年的一项研究发现，2025年联邦保护区的参观产生了可观的销售额、GDP、就业和税收。按此衡量，保护区不仅仅是预算项目，而是具有可衡量经济回报的公共资产。
然而，旅游收入和国税不会自动为最需要资金的保护区提供资金。里约热内卢的蒂茹卡国家公园和巴拉那的伊瓜苏国家公园能吸引数百万游客。亚马逊偏远的采掘保护区或国家森林无法以同样方式自筹资金，也不应以那个标准来衡量。许多亚马逊保护区通过保持森林屹立、维持河流系统、保护生物多样性、支持传统社区以及降低进一步退化的风险来创造价值。这些好处很少体现在游客数量或门票销售中，使其在预算决策中更易被忽视。
旅游、特许经营和私人投资可以有所帮助，但它们无法独自解决问题。它们可能对游客需求强劲、基础设施完善且市场准入良好的公园很重要，但不太可能覆盖那些主要价值在于避免损失的大型、偏远保护区的基础成本。
亚马逊地区保护区计划（ARPA）和亚马逊基金等项目已帮助巴西超越单纯年度拨款。它们支持了长期保护融资、机构能力以及亚马逊保护区的管理。新研究视这些努力为有价值，但远远不够。缺口规模太大，需求分布不均，使基于项目或外部支持的机制无法独自支撑系统。
即使在保守假设下，需求规模也很大。2022年一篇论文超越了联邦保护区，着眼于更广泛的亚马逊保护系统（包括保护单元和原住民领地），估计维持约80%的巴西亚马逊在保护区内，每年大约需要17亿至28亿美元，外加前期设立成本。这与库尼亚及其同事研究的联邦保护区是不同领域，但指向同一方向：充足性有代价，且是经常性的。
保护区需要一个考虑固定成本、偏远性、规模和风险的融资系统。小型城市公园和广阔亚马逊保护区的预算不能仅通过类别来区分管理需求。新创建的保护区需要启动资金用于基础设施、划界、工作人员和规划。较老的保护区需要可预测的运营预算。偏远地区需要反映其地理特点的交通、实地存在、监测和执法能力。
研究人员建议建立一个透明的国家保护区融资平台，追踪联邦、州和私人保护区的投资。这将更容易看清资金流向何处、哪里缺失、以及承诺是否匹配管理成本。它还将帮助巴西可靠地报告国际生物多样性目标。基于面积的指标可以鼓励政府创建新保护区，但它们在确保这些区域能够运作方面作用有限。
还有一个发展案例。论文作者之一何塞·马利亚·卡多佐·达席尔瓦认为，在传统经济产出有限但自然资本巨大的地方，保护投资可能最为重要。如果保护区的资金在当地支出，它可以支持偏远地区的就业、服务和基于保护的经济。这在亚马逊尤其相关，众多市镇很少有远离森林砍伐的持久经济选择。
这不只是巴西的问题。2019年一项全球评估发现，在2100多个保护区中，不到四分之一报告了足够的员工和预算。巴西的情况记录异常详尽，但指定与管理之间的空白贯穿全球保护系统。各国被要求在全球生物多样性框架下保护更多土地和海洋。许多国家将面临同样问题：法律指定快于机构资金。地图可以一年变化，预算、机构、员工能力和地方信任则需要更长时间。
对亚马逊而言，这种区分至关重要。巴西已建立了具有全球重要性的保护区系统，也证明了执法、政治关注和公共投资可以减少森林砍伐。新论文表明，该系统的很大一部分仍建立在薄弱的融资基础上。如果保护区要完成预期工作，它们需要的不仅仅是地图上的线，而是将保护转化为管理的稳定运营资金。
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