为什么内政部要为清理石油平台埋单

　　长期以来，内政部一直在努力确保石油公司在停止开采石油后支付费用并进行清理，随着美国沿海数十年的基础设施面临退役，这一挑战只会增加。如果不加以维护，旧平台及其井可能会泄漏有毒物质，破坏生态系统，成为严重的环境危害。

　　“该机构多年来一直认识到这些问题，”在内政部前矿产管理局(MMS)从事退役工作的约翰·史密斯(John Smith)说。“当要做点什么的时候，他们是软弱的。”

　　内政部可能很快就会发现，为了安全拆除加州的两座钻井平台，他们需要花费数百万美元。这是因为曾经在霍根和霍金拥有股份的公司——康菲石油公司、西方石油公司和德文能源公司——正在上诉，要求拆除钻井平台，测试一项要求前所有者确保清理工作的联邦法规。

　　内政部面临的风险很大。专家表示，如果石油巨头将其告上法庭，该规定可能无法抵挡反对，这将对可能积压的大量石油和天然气井、平台和管道造成不确定的后果，这些井、平台和管道已经过了它们的黄金时期，由更有可能陷入财务困境的中型企业拥有。

　　美国海洋能源管理局(Bureau of Ocean Energy Management)在一份声明中表示，这些强化的要求将“确保纳税人免受海上退役责任带来的经济损失”。

　　环保组织已经同意乔·拜登总统提出的规定。他们认为Hogan和Houchin事件预示着，由于气候影响，美国的石油项目将逐步退出，这一过程中可能出现的成本。

　　“如果没有适当的退役，我们就无法真正摆脱对化石燃料的依赖，”地球正义组织(Earthjustice)的律师艾娃·伊巴涅斯·阿马多尔(Ava Ibanez Amador)说。“我们只是在倡导政府真正执行它应该执行的，并制定更强有力的法规，这样我们就可以保护我们的海洋。”

　　但MMS工程和运营部门的前负责人Elmer Danenberger说，拜登政府可能会错过霍根和霍钦的一个关键教训:联邦官员不应该批准那些显示出无力支付最终清理费用的公司的海上能源项目。

　　他说，这不仅适用于石油基础设施，也适用于新兴的海上风电行业。

　　他说:“纳税人不应该为退役支付一分钱。”

　　霍根和霍金是怎么被抛弃的

　　1990年，Hogan和Houchin平台逐渐衰落。但一家名为信号山服务公司的新公司想从当时的所有者(包括菲利普斯石油公司和西方石油公司)手中买下这些平台，并承诺通过水平钻井和向旧油藏抽水来增加压力来恢复生产。

　　职业彩信员工对此持怀疑态度。他们看到的是一个缺乏经验、资金支持薄弱的经营者。

　　这家公司刚刚由石油工程师理查德·卡罗内和他的兄弟罗伯特创立。在进入大通曼哈顿银行(Chase Manhattan Bank)全球石油业务的金融部门之前，两人都有石油钻探行业的经验。

　　1984年，他们创办了一家石油和天然气咨询公司，之后又创办了Signal Hill公司，这是他们首次涉足海上钻探。

　　“(加州的)外勤人员反对这笔交易，总部的职业人士也反对，”达嫩伯格回忆说。

　　史密斯在收购信号山公司期间也在该机构工作，他与达南伯格的回忆一致，认为信号山公司遭到了广泛的反对，一位熟悉这段历史的BOEM前雇员也是如此，由于冲突的敏感性，他不愿透露姓名。2011年，BOEM和安全与环境执法局(BSEE)取代了MMS。

　　但一些前官员说，政治领导层认为，一个将被填满1700万美元的托管账户，可以解决未来的问题。

　　“他们只是认为这是为了增加产量。你知道:‘给这家公司一个机会。我们会有一个托管账户。我们会受到保护，我们可以求助于菲利普斯，’”Danenberger说，他指的是康菲石油公司之前的公司。

　　不清楚是谁给信号山开的绿灯。但是乔治·h·w·布什政府及其政治任命人员对石油和天然气开发持友好态度。

　　布什是共和党人，他先是在西德克萨斯州的油田发了财，后来又在墨西哥湾的萨帕塔离岸石油公司发了财。

　　当时MMS的主管是Barry Williamson，他后来领导了德克萨斯州铁路委员会，该委员会因其对石油和天然气行业的监管而受到批评。布什政府的内政部长、前新墨西哥州政客曼纽尔·卢扬(Manuel Lujan Jr.)在上世纪90年代初就在争取更多的海上开发，当时他还在忙于处理埃克森·瓦尔迪兹号油轮在阿拉斯加海岸泄漏石油的后果。

　　Lujan于2019年去世，在他任职期间，他的钻探立场遭到了环保主义者的批评。他把埃克森美孚在阿拉斯加的漏油事件说成是石油运输的问题，并警告不要指责美国的近海钻井公司。

　　“虽然油轮继续向我们的水域泄漏石油，海上钻井继续提供环保生产的记录，但我们为什么要攻击海上钻井?”卢扬当时说。

　　谁来买单这个复杂的问题

　　联邦机构并不总是有严格的规定来迫使石油和天然气公司关闭旧的油井和平台。Danenberger说，许多公司持有的一般债券只能支付最终成本的一部分。他现在经营着一个探讨离岸监管问题和新闻的博客。

　　如果后来的所有者倒闭，油气资产的前所有者也不需要付款。Danenberger的博客获得了一封1988年的信，信中，当时的mms主管William Bettenberg直截了当地告诉Amoco生产公司，如果一家公司“无法履行堵井、弃井和拆除设施的义务”，内政部“不会起诉”该公司之前的所有者。

　　内政部在20世纪90年代改变了这一立场。

　　BOEM在一份声明中证实，它可以让联邦租约的先前持有者承担退役责任。

　　美国政府问责局(Government Accountability Office)自然资源和环境小组主任弗兰克?鲁斯科(Frank Rusco)表示，对于美国沿海数以千计的平台来说，情况比听起来要复杂得多，许多平台在几十年里从一家公司转手到另一家公司。

　　美国政府问责局对近海退役的调查发现，负责强制退役的机构——英国石油和天然气管理局(BSEE)一直在犹豫是否要“检验自己的实力”，因为不知道如果一家老牌石油公司将该局告上法庭会发生什么。Rusco说，到目前为止，每一次退役冲突都是通过谈判和轻型部队的混合解决的。

　　Rusco说:“根据规定，如果你曾经持有租约，那么你就有责任在你出售租约时退役所有的东西，但不清楚你能做到多远。”“BSEE已经让一些人参与进来，接管了以前的租约所有者……但如果他们试图广泛地执行这一规定，毫无疑问，它最终会在法庭上结束，他们不确定结果会是什么。”

　　随着墨西哥湾老旧的油气业务逐渐走向退休，以及几起引人注目的破产事件，谁来买单的问题正变得越来越紧迫。

　　例如，在2021年，Fieldwood Energy的破产导致了大约70亿美元的清理成本，部分由前所有者支付。

　　最近Cox公司的破产使这一问题再度浮出水面——据估计，该公司清理Cox及其附属离岸资产的总成本约为45亿美元。该公司通过出售大部分旧平台和油井避免了危机。

　　Gibson, Dunn & Crutcher律师事务所休斯顿办事处合伙人Rahul Vashi表示，目前大多数传统石油运营商的假设是，他们可能被迫支付旧资产的退役费用。

　　他说:“对于那些已经离开账面多年的资产，可能是在生产商和监管机构不太关注寿命终止退役的时候出售的，运营商必须做好准备，因为他们可能会承担巨额责任。”

　　霍根和霍钦的案子正在挑战这些假设。

　　BOEM估计，2020年拆除Hogan和Houchin的平台和基础设施将花费8560万美元。但根据BOEM的记录，传统所有者康菲石油公司(ConocoPhillips)以及德文能源公司(Devon Energy)和西方石油公司(Occidental Petroleum)正在争取支付这笔费用，而且补充债券无法支付任何费用。

　　前国防部官员史密斯说，石油和天然气行业的观点可能是内政部在霍根和霍钦的问题上失败了。

　　“康菲石油公司说，‘不，我们不承担全部成本。作为一家机构，你有责任确保债券资金到位，而你却疏忽了。那我们为什么要赔偿你的过失呢?’”史密斯说。

　　“OCS最差运营商”

　　当信号山公司接管霍根和霍钦公司时，它是第一家冒险进入这些水域的独立石油公司。太平洋海上石油行业的所有前参与者都是石油巨头。

　　但卡罗内兄弟和他们的工程经理史蒂文·库姆斯(Steven Coombs)从未成功地让霍根和霍钦重新繁荣起来。史密斯回忆说，他们的公司在财务上也落后了，没有定期向最初的退役托管账户付款。

　　根据前联邦官员和加利福尼亚州的记录，信号山也因违反安全规定和设施维护不善而声名鹊起，证实了MMS官员最初的警告。

　　“他们是外大陆架上最糟糕的操作员，”史密斯说，他指的是外大陆架。

　　到2010年左右，MMS要求Signal Hill公司将退役项目的费用填补到6700万美元左右，这是它对当前清理成本的估计，远远高于Signal公司目前在账户上的金额。

　　联邦官员与信号山公司来回交涉，试图让该公司填补这个账户。然而，他们担心要求太多的钱可能会使公司破产。

　　“我们知道他们的财务状况不那么稳定。因此，我们希望确保债券不断增长，而不会让他们破产。”

　　这场斗争持续了数年，信号山向土地上诉委员会提出了多次上诉。史密斯回忆说，最后，内政部的律师威胁要起诉，导致庭外和解，要求信号山公司逐步向托管账户捐款，同时允许公司将这笔钱用于退役工作。

　　但根据美国内政部监察长办公室(Interior Office of Inspector General) 2020年的一项调查，信号山也动用了运营费用账户，耗尽了可用资金。

　　监察长将这起潜在的欺诈案提交给了美国司法部，后者拒绝起诉。

　　此时，信号山正在瓦解。

　　信号山最后的日子

　　记者无法联系到信号山公司的前高管，但他们的代表布鲁斯·考恩(Bruce Cowen)在2019年圣地亚哥加利福尼亚州土地委员会的听证会上为该公司辩护。

　　“过去五年，我们经历了一段非常艰难的时期，”他对监管机构说，监管机构正在考虑是否要取消该公司拖欠租金的通行权。“我们承认我们没有付款。我们想把它纠正过来。”

　　考恩列举了公司与油价下跌的斗争，泥石流摧毁了通往其设施的沿海道路，以及2017年的一场火灾，该火灾使公司损失了数百万美元的未保险费用。

　　委员们不顾该公司的请求，投票终止了该公司在州水域的管道租约，并抨击了信号山公司不遵守州和联邦机构规定的记录。

　　根据会议记录，州土地委员会执行官员詹妮弗·卢切西(Jennifer Lucchesi)在圣地亚哥听证会上说:“根本问题是，(信号山)有义务遵守租赁条款，但他们年复一年地没有这样做。”

　　没有通过州水域的权利，Hogan和Houchin就不能再生产了，这实际上切断了这家资金紧张的公司的收入来源。

　　2020年10月，Signal Hill放弃了对BOEM的海上租约并解散。一个月后，BSEE命令康菲石油公司、德文能源公司和西方石油公司关闭这些平台。

　　这些公司——没有一家愿意就本文接受E&E新闻的采访——已经对该命令提出了上诉，霍根和霍金的故事已经消失在了土地上诉内部委员会。该委员会为内政部各部门解决监管纠纷，只对外公布最终决定。

　　如果联邦政府被迫承担这一责任，BOEM没有任何资金来支付这两个平台的退役费用。

　　BOEM在给E&E News的一封电子邮件中表示，它已经与康菲公司达成了一项协议，将使用现有的财务保证——Hogan和Houchin租赁的一般债券——来支付平台的维护费用，直到退役开始。当被问及可能要求遗产所有者支付的具体金额时，该局没有提供细节。

　　但是，即使内陆土地上诉委员会做出不利于工业的裁决，这些公司仍然可以将清理斗争诉诸地方法院。

　　Danenberger说，如果发生这种情况，内政部要求前公司为废弃的石油和天然气基础设施支付退役费用的要求将首次受到法律考验。

　　公司通常不希望自己的声誉因清理责任而受损，但考虑到旧信号山资产的高成本，他们可能觉得值得公众关注。

　　他说:“如果你说要花1亿多美元扳倒霍根和霍金，(他们)可能不会太担心公众的想法。”

　　根据该州的记录，自2020年以来，康菲石油公司一直聘请Beacon West能源集团来维护这些处于失修状态的平台。

　　鉴于争议仍在继续，康菲石油拒绝对本文置评。但该公司在最近的财务文件中提到了霍根和霍金的故事，称其“将继续评估其在此事中的风险敞口”。

　　升级费用

　　Hogan和Houchin之间的冲突之所以出现，部分原因是加州的退役成本太高，以至于公司都犹豫不决。

　　史密斯现在是一名海上能源顾问，他说，拆除太平洋海上石油平台的成本可能比内政部估计的要高，这是由于使用年限、水深和西海岸缺乏退役资源造成的。

　　根据Smith和咨询公司TSB Offshore最近的一份退役报告，加州所有剩余的石油平台都超过了设计寿命的30年。

　　霍根和霍金的体重都超过1000万磅，它们生活在150英尺深的水中。运输安全委员会的报告估计，每个平台的退役成本可能比内政部估计的8500万美元高出两到三倍。

　　但它们甚至还不是加州最具挑战性的老基础设施。

　　埃克森美孚(Exxon Mobil)旗下的Heritage and Harmony公司的重量在1.38亿至1.74亿磅之间。根据TSB的说法，加州最后的七个平台的水深超过500英尺，这接近从海洋中完全移除传统钢套平台的世界深度记录。

　　由于加州没有拆除石油平台的船只，退役的成本也很高。

　　墨西哥湾是美国海上石油和天然气开发的中心。美国运输安全委员会的报告指出，从亚洲和北海引进船只的成本可能很高，从1600万美元到6600万美元不等，但保护美国海事就业的联邦法律《琼斯法案》(Jones Act)也阻碍了外国船只的有效使用。

　　随着该州开始拆除Holly平台，加州的退役前景将更加明朗，该平台于2017年被所有者Venoco遗弃在该州水域。

　　Lucchesi说，Holly的退役成本比预期的要高。但她指出，高成本的部分原因是，在Venoco退出后，国家不得不接管运营权。

　　“这是我们多年来学到的一个重要教训，”她说。“我们不只是考虑运营商的(退役成本)数据，因为这可能对运营商来说是正确的。但在最坏的情况下就不是这样了——政府必须介入并接管。”

　　新规则

　　拜登政府只是最近一次试图更新债券和退役规则，以保护美国政府不承担清理费用。特朗普政府开始了改革，但没有完成。

　　BOEM去年发布的规则草案将迫使一些公司提供补充债券，从而带来额外的92亿美元财务保证。该机构表示，它的做法将针对那些它认为最有可能陷入困境的公司。

　　前MMS工程主管达嫩伯格批评BOEM的草案取消了早先的一项条款，该条款要求违规企业提供额外的财务保证。他说，拖欠付款和偷工减料通常是财务问题的先兆，Hogan和Houchin的情况就是如此。

　　BOEM表示，拥有更多租约的运营商通常违规次数更多，因此该记录“并不能准确预测其履行退役义务的财务能力”。

　　大型运营商在很大程度上支持补充债券的想法，这可以在房地产被放弃时减轻他们的责任。但中型石油公司对拜登政府的规定犹豫不决，它们警告称，迫使企业获得新债券可能会导致更多破产。

　　地球正义组织的Ibanez Amador反驳了这些担忧。

　　在美国政府问责局的报告发布后，有几个组织致信内政部，要求更严格地执行近海退役措施，该组织就是其中之一。她说，如果一家公司因遵守清理规则或支付罚款而面临破产，这是一种公平的经营成本。

　　她说:“他们从一开始就知道可能会有什么样的处罚、责任和退役成本。”“这一切都不足为奇。”